Hibridni politički režimi donose medijske neslobode i zavisnost od vlasničkih struktura

Milutinović za NUNS ističe da nema napretka u pogledu medijskih sloboda, a da je to zabrinjavajuće, jer “medijski pluralizam je jedan od nosećih stubova demokratske političke kulture”.

Prvi po redu Izveštaj o vladavini prava u velikoj meri se poziva na Vaše nalaze. Da li mislite da je Evropska komisija  nešto propustila, a da je važno da se pomene?

Moram da priznam da nisam stigla da pročitam ceo Izveštaj, već samo ono poglavlje koje se odnosi na medije. Imam utisak da je taj deo izveštaja korektno markirao ključne probleme, istina s jednim suženim fokusom kako to forma ovog izveštaja zahteva. Mislim da je dobar znak to što je Evropska komisija odlučila da pokrene inkluzivnije učešće lokalnih analitičara sa terena u ovoj vrsti analize, koristeći istraživačke nalaze iz kredibilnih projekata kakvi su MPM (Monitoring medijskog pluralizma), koji sprovodi Centar za medijski pluralizam i slobodu u Firenci, kao i ATLIB, na kojem NUNS sarađuje sa OBCT-om, kao deo Media Freedom Rapid Response.

Kada se Srbija uporedi sa drugim zemljama koje ste istraživali, šta se uočava?

Srbija je, nažalost, klasifikovana u grupi zemalja sa najvišim rizicima za medijski pluralizam u Evropi. Prema poslednjem MPM izveštaju, tu su još Crna Gora, Albanija, Rumunija, Mađarska i Turska. Medijski sistem Srbije podleže srednjim rizicima kada je reč o normativnoj zaštiti slobode izražavanja, prava na informisanje i zaštiti novinarske profesije, ali ima veoma visoke rizike u oblastima tržišnog pluraliteta i političke nezavisnosti, i umereno visoke u oblasti socijalne uključenosti. Posebno kada je reč o političkoj nezavisnosti medija i komercijalnim i vlasničkim uticajima na urednički sadržaj – radi se o rizicima koji su skoro maksimalni, dakle među najvišim u Evropi.

Problem broj jedan u Evropskoj uniji je visoka koncentracija medijskog vlasništva u digitalnoj sferi. Tržišna moć nekoliko digitalnih giganata ugrožava konkurentnost i pluralitet na zajedničkom unutrašnjem tržištu. Rast rizika za par procentnih poena je evidentiran u gotovo svim ispitivanim zemljama (članice EU plus kandidati), i jasno je da se nastavlja trend slabljenja medijskog pluralizma širom Evrope. Prvo mesto s najboljim ocenama i dalje drži Nemačka, a slede Švedska, Danska, Holandija, Belgija, Finska i Litvanija.

Da se vratimo na Srbiju; činjenica da se ne primećuju dramatična pogoršanja u većini indikatora u odnosu na prethodnih par godina čini poziciju Srbije relativno stabilnom na skali ispitivanih zemalja. Međutim, evidentno je da nema ni napretka, a to je zabrinjavajuće, jer medijski pluralizam je jedan od nosećih stubova demokratske političke kulture. Kvalitetno i slobodno informisanje podrazumeva pristup građana pouzdanim i raznolikim izvorima, pogledima i stavovima, kako bi bili u mogućnosti da formiraju slobodno i kvalifikovano mišljenje o javnim stvarima, koje potom kapitalizuju na političkim izborima.

Ko i kako utiče na uređivačku politiku? 

U Izveštaju ste se dosta bavili povratkom države u vlasništvo medija i pokazali da, iako je u poslednje dve medijske strategije, cilj bio potpuni izlazak države iz vlasništva u medijima, to se nije desilo. Šta ovaj povratak države na mesto vlasnika govori građanima, javnosti, medijskim radnicima? 

Govori da u Srbiji nisu rehabilitovani nedemokratski medijski zakoni, ali da za to nisu uklonjeni ni rizici. Iz ugla tržišne privrede, intervencije države u tržišne procese su problematične zato što mogu da dovedu do narušavanja konkurentnosti. Tako u medijskim industrijama državno vlasništvo neretko dovodi do privilegovanog paternalizma, štaviše, i do zarobljavanja medija od strane državnih i političkih institucija. Zarobljenost medija se definiše upravo kao neprimeren uticaj države na medije i na njihovu nadzornu ulogu. E sada, savremena medijska tržišta su globalizovana i karakteriše ih hegemonija internacionalnih informaciono-tehnoloških giganata. U takvom okruženju, populistički lideri u nacionalnim arenama se zalažu za reafirmaciju državnog intervencionizma na medijskom tržištu, pravdajući to zaštitom nacionalnih interesa i komunikacionog suvereniteta.

To čine i lideri nekih članica EU. Međutim, ono što predstavlja najveću opasnost u regulatornim aranžmanima ovog tipa, jeste zapravo povratak državno-partijskog uticaja u medije, koji ozakonjuje volju dominantne političke stranke kao javni interes. U tom slučaju se odvija ukrupnjavanje medijskog vlasništva pod državno-partijskom kontrolom, monopolizovanje informacija, sprečavanje njihovog slobodnog protoka, itd. A to su scenariji poznati iz ne tako davne prošlosti koji su kod nas doveli do dugoročnih negativnih posledica, smanjujući šanse za uspeh demokratske tranzicije. Imajući to u vidu, indikativna je komercijalna borba koja se poslednjih godina vodila između državne kompanije Telekom Srbija i njenog privatnog konkurenta Junajted grupe.

Telekom je postigao veću koncentraciju u toj utakmici i izgleda da se stvari kreću u pravcu još većeg ukrupnjavanja kompanije s većinskim državnim kapitalom.

To praktično znači da se smanjuje domet Junajted grupe, što ima snažne političke implikacije jer je ova kompanija vlasnik dva kritički orijentisana televizijska kanala, kao i njihovog kablovskog provajdera.

Zato smatram da u aktuelnom hibridnom političkom režimu ozakonjeno vlasništvo države u medijskom sektoru (preko Telekoma i drugih kompanija koje se bave elektronskim komunikacijama) dodatno pojačava rizike za pluralizam i slobodu medija, udaljavajući nas od ideje funkcionalnog medijskog tržišta koje je zaštićeno od političkih uticaja.

Koliko vlasništvo u medijima ima uticaja na uređivačku politiku medija? 

U Srbiji ima skoro stoprocentni uticaj, a i u širim evropskim okvirima su poslednjih godina uvećani vlasnički uticaji na uređivačke politike. Poslednji MPM izveštaj pokazuje da su vlasnički uticaji u medijskim redakcijama na nivou Evropske unije dostigli ocenu rizika od 77 odsto, što predstavlja neobično loš rezultat. Rizici su još viši u kandidatskim zemljama za članstvo u EU, što opštu procenu rizika dovodi na 80 posto. Najozbiljnije pretnje vlasničkih interesa na urednički integritet vidljive su u zemljama Centralne i Jugoistočne Evrope. Međutim, i u državama zapadne Evrope, uredništva su izložena pritiscima srednjeg intenziteta koji dolaze od komercijalnih i vlasničkih interesa. Zanimljivo je da su u 2023. godini, samo u Holandiji registrovane zanemarljivo niske pretnje ove vrste po autonomiju urednika i redakcija.

Dakle, jasno je da su uređivačke politike sve više izložene komercijalnim pritiscima. Važno je istaći da su interesi medijskih vlasnika često determinisani njihovim „ulozima“ u drugim sektorima privrede. Ova činjenica implicira rizike od ultimativnog povoljnog izveštavanja u korist njihovih poslovnih partnera i tome slično, naročito u okruženjima gde se regulativa neadekvatno bavi pitanjima sukoba interesa. Na primer, u našoj zemlji je ekonomska ranjivost medijskih preduzeća jedan od ključnih faktora koji su doveli do ekstremno slabog integriteta medijskih redakcija. I pored nekih zakonskih poboljšanja iz 2023, novi regulatorni okvir nije eksplicitno identifikovao vlasnike i menadžment medija kao izvor potencijalnog pritiska, niti je dao adekvatne garancije za prava urednika u odnosu na neprimerene zahteve vlasnika i menadžmenta. U našem pravnom sistemu nije sveobuhvatno rešeno ni pitanje sukoba interesa. Takođe, nisu projektovani adekvatni instrumenti pravne i ekonomske zaštite urednika i novinara u slučaju promene medijskog vlasništva, kakvi bi bili kolektivni ugovori, šeme socijalne zaštite, i tako dalje.

Pitanje uredničke nezavisnosti je dosta kontroverzno a šta pokazuju Vaša istraživanja – ko i kako najviše utiče na uredničku nezavisnost? Postoje li neki modeli u EU na koje Srbija može da se ugleda i da poveća stepen uredničke nezavisnosti u odnosu na vlasništvo, ali i na druge vrste uticaja? Šta, odnosno, ko najviše utiče na nedostatak nezavisnosti medija?

Bez ikakve sumnje, poslednjih godina se povećavao stepen zavisnosti uređivačke linije od političkih aktera. Ovo se događalo ne samo u zemljama kandidatima već i u mnogim članicama EU. Nažalost, Srbija je u grupi zemalja sa najslabijim ocenama uredničke nezavisnosti, a nabolje ocene u tom pogledu imaju Danska, Nemačka i još nekoliko zemalja. Glavni problemi proizlaze ili iz nedostatka ili iz neefikasne primene zaštitnih mera koje bi trebalo da sprečavaju političke uticaje na imenovanja i razrešenja glavnih urednika. U kandidatskim zemljama, ovakve mere obično nisu propisane zakonima, pri čemu je i samoregulacija nedovoljna i nefunkcionalna. Konkretno, u Srbiji ne postoje zakonske odredbe koje mogu da preveniraju ili spreče kontrolu medija od strane političkih aktera. Sporne uticaje sprovodi klijentelistička mreža koju čine vlasnici medijskih kuća i prominentni politički akteri.

Većina privatnih medija je u vlasništvu subjekata koji su bliski dominantnoj političkoj stranci. Takođe, državno-partijski uticaji putem reklamnih ugovora i indirektnih subvencija imaju svoju „kontrolnu“ ulogu. Stoga bi neizostavno trebalo sveobuhvatno i precizno u zakonu definisati pravila protiv sukoba interesa i direktne i indirektne političke kontrole, kako je, uostalom, i predvidela Medijska strategija iz 2020. Međutim, zakonodavac je 2023. godine propustio priliku da uredi ova pitanja.

Mediji u zemljama članicama EU su u boljoj poziciji jer ih štiti čl. 6 novog Evropskog akta o slobodi medija, koji se stara upravo o sprečavanju sukoba interesa i koji garantuje uređivačku nezavisnost. Obaveze iz ovog člana će se primenjivati od februara sledeće godine u svim državama članicama. Takođe, u EU važi Preporuka EK iz 2022. o internim merama zaštite. Dok u Srbiji mediji najčešće nemaju ni interne propise koji štite uređivačku nezavisnost.

Rizik od (ne)zavisnosti javnih servisa i REM-a

Do kakvih ste zaključaka došli analizirajući Regulatorno telo za elektronske medije (REM)? Koliko je ono zaista nezavisno, odnosno šta praktično znači da je po indikatoru nezavisnosti i efikasnosti na srednjem nivou rizika, odnosno na 65%? 

Nije nikakva novost da se REM već godinama suočava sa osnovanim kritikama domaćih i međunarodnih relevantnih organizacija. I MPM izveštaj koji pominjete, jasno ukazuje na nedovoljnu transparentnost u radu REM-a, na njegovu neefikasnost u poslovima koji su mu povereni zakonom, na nečinjenje prema televizijama koje krše propise svojim audio-vizuelnim sadržajima, na pristrasnost i politički motivisano odlučivanje, i tako dalje. Ocenjeno je da REM ne štiti interese javnosti i da nanosi štetu demokratiji. Logično je da svi ovi dokumentovani nalazi vode zaključku da se radi o nedvosmislenoj „zarobljenosti“ ovog regulatornog tela. Međutim, ocena srednjeg rizika od 65% proizlazi, ne samo od aktivnosti Regulatora u toku 2023. godine, na koju se izveštaj referiše, već indikator nezavisnosti i efikasnosti medijskog regulatora uključuje niz podindikatora koji procenjuju još i validnost pravne norme. U ovom slučaju smo u oktobru 2023. imali izmene Zakona o elektronskim medijima, koje su uglavnom pozitivno ocenjene. Najpre, tu je odredba koja isključuje skupštinske odbore kao ovlašćene predlagače za članove Saveta REM-a. Zatim, uvedene su odredbe koje bliže definišu delokrug rada Regulatora; preciznije su definisana pravila nespojivosti sa članstvom u Savetu; Zakon je predvideo izbor novih članova Saveta po novim kriterijumima, i tako dalje. Ove inicijative zakonodavca su pozitivno ocenjene od strane tima CMPF-a i uticale su na smanjenje ukupne ocene rizika po indikatoru nezavisnosti medijskog regulatora. Da li će ove zakonske promene imati valjan odraz u praksi i kako će to uticati na ocenu rizika u tekućoj godini, videćemo u narednoj implementaciji MPM-a.

Šta Vaša istraživanja pokazuju kada je reč o nezavisnosti javnih medijskih servisa? Ko na njih najviše utiče i na koji način? 

Radio televizija Srbije je medij kome građani najviše veruju. Javni medijski servisi su, pored ostalog, dužni da poštuju pluralizam političkih stavova i mišljenja u okviru svojih programskih sadržaja, odnosno dužni su da pružaju uravnoteženo pokrivanje različitih političkih aktera. Međutim, monitorinzi ODIHR-a, CRTA-e, BIRODI-ja, Transparency Serbia, i drugi, ističu potpunu dominaciju predstavnika vlasti u centralnim informativnim emisijama, kako u pogledu obima pokrivanja, tako i u pogledu tonaliteta izveštavanja. Naročito u periodima izvan izborne kampanje, predstavnici opozicionih stranaka nemaju uravnotežen i fer pristup informativnim programima javnih emitera. Oni naprosto izbegavaju društveno-politički osetljive teme, držeći se bezbedne distance od izazova da predstavnike vlasti podvrgnu kritici. To znači da se bave temama od javnog interesa na veoma ograničen, štaviše, i pristrasan način, i stoga postoji opravdana zabrinutost da javni emiteri ne ispunjavaju svoje zakonske obaveze. Iako važeća regulativa predviđa institucionalnu i uređivačku autonomiju javnih medijskih servisa, u praksi to nikada nije ostvareno. U stručnoj literaturi se srpski javni emiteri vode u grupi zarobljenih medija koje kontroliše država. Glavni urednici u javnim medijima su pod ogromnim državno-partijskim uticajem, što nije neobično s obzirom na neposredni autoritet koji politizovani Savet REM-a ima u procedurama izbora članova upravnih odbora JMS-a, a posredno i u procedurama imenovanja njihovih generalnih direktora. Izmene zakona koje su planirane Medijskom strategijom, a kojima bi se smanjila ranjivost javnih emitera na politički uticaj, još uvek nisu pokrenute, iako su rokovi za to prekoračeni.

Ipak, u implementaciji MPM-a za 2023. godinu, smanjena je procena rizika za nezavisnost javnog servisa za par procentnih poena, čime je ovaj indikator dospeo u zonu srednjeg rizika. Mislim da je blago poboljšanje ocene proizašlo iz nalaza koji su evidentirali da je u periodu predizborne kampanje novembra i decembra 2023. ton izveštavanja na RTS1 bio nešto uravnoteženiji u odnosu na komercijalne televizije, i zbog toga što se RTS uzdržavao od emitovanja materijala koji su sadržali negativnu kampanju. Takođe, na blago poboljšanje ocene verovatno su uticale zakonske izmene u toku 2023. koje su precizno propisale obavezu javnih emitera da u svojim informativnim emisijama, a naročito u toku izborne kampanje, postupaju u skladu sa principima nepristrasnog i uravnoteženog predstavljanja svih političkih subjekata, kao i preporuku da uvode emisije debatnog tipa.

Ako postoji neki dobar primer samoregulacije medija van Srbije koji bi mogao da nam posluži kao uzor?

Već sam pomenula primer Danske. Koliko samoregulacija može da bude važna pokazuje nam njen primer, jer je u ovoj zemlji uređivački sadržaj u štampanim i digitalnim medijima postigao praktičnu nezavisnost od političkog uticaja. Savet za štampu već dugi niz godina ima autoritet da očuva autonomiju danskih medija. Ovo samoregulatorno telo ima ovlašćenja prema Zakonu o odgovornosti medija. Zatim u Nemačkoj, zakoni i samoregulacija uporedno utvrđuju principe koji se efikasno sprovode. Od značaja bi bilo konsultovati i modele samoregulacije u Finskoj i Estoniji.

Ključna stvar za naše okruženje bi moglo da bude efikasnije sadejstvo regulative i samoregulacije, gde bi zakon garantovao autoritet samoregulatornog tela i ovlastio njegov kodeks kao svojevrsni instrument za sprovođenje zakonskih normi. Poput skorašnjeg rešenja u Evropskoj uniji, koje je došlo kao odgovor na slabljenje efikasnosti samoregulacije. Mislim na Zakon o digitalnim uslugama i prateći Kodeks dobre prakse o suzbijanju dezinformacija, koji je, kao samoregulatorni akt, postao instrument izvršavanja propisanih zakonskih obaveza. Dakle, ovo mogu biti pozitivni primeri za našu praksu, međutim, pitanje je da li su oni sprovodivi u specifičnom političkom okruženju sa krhkom demokratskom kulturom i urušenom vladavinom plava. A takav je slučaj u Srbiji, kao, uostalom, i u drugim zemljama šireg regiona.

Iz istraživanja koja ste sprovodili, šta biste mogli da predložite kao dobar strateški okvir u borbi protiv dezinformacija?  (Koliko je važna uloga medijskog opismenjavanja građana u toj borbi?) 

Mislim da je potrebno ojačati institucionalni pristup suzbijanju dezinformacija, kroz sveobuhvatnu podršku države ovom procesu. Pre svega, potrebno je razraditi nacionalnu strategiju za borbu protiv dezinformacija, na sveobuhvatan i inkluzivan način, uz učešće i saradnju različitih zainteresovanih strana, uključujući nadležno ministarstvo, medije i njihova udruženja, proverivače činjenica, istraživače, civilno društvo i širu javnost – publiku. Okosnicu takve strategije treba da čini regulatorni okvir koji bi nametao obaveze medijima da rade na suzbijanju manipulativnog ponašanja koje se koristi za širenje dezinformacija. Takođe, koji bi propisivao uskraćivanje finansijskih podsticaja za medije koji šire dezinformacije. A regulatorne inicijative bi bile podržane politikom medijske pismenosti, koja treba da bude mnogo bolje integrisana ne samo u formalno već i u neformalno obrazovanje, sa ciljem osnaživanja korisnika medija da prepoznaju dezinformacije i da sarađuju sa fakt-čekerima. Iako različiti, finski, nemački ili francuski modeli mogu biti od koristi. Naravno, imajući u vidu lokalni regulatorni, politički i društveni kontekst i njegove specifičnosti, jer ne može se svaki uspešan model implementirati jednako efikasno u svakom medijskom „ekosistemu“. Svakako, treba slediti noviju evropsku praksu. Na primer, pomenuti Zakon o digitalnim uslugama obavezuje internetske platforme da se pridržavaju novog Kodeksa dobre prakse o suzbijanju dezinformacija. Upravo nešto slično su već imali u Danskoj…

Koji je oblik autoritarizma karakterističan za Srbiju? 

U svojoj najnovijoj knjizi “Hibridni mediji i hibridni režimi” bavite se porastom trenda autokratizacije – šta to znači? Kakva je situacija u Srbiji u odnosu na taj indikator? 

Izvesno je da poslednjih godina trend autokratizacije aktivan širom sveta. Danas je najveći broj država u kategoriji izbornih autokratija (oko 60), dok drugu po redu grupaciju političkih sistema čine izborne demokratije (ukupno 55 zemalja). Tako nije bilo pre dvadeset godina. 2012. godina je bila prelomna, kada su liberalne demokratije dostigle svoj istorijski maksimum, i od tada kreće slabljenje indikatora ne samo liberalne već uopšte i izborne demokratije, na svim meridijanima. To praktično znači da se pogoršavaju indikatori: kvaliteta izbora, građanskih sloboda, slobode medija, vladavine prava, kontrole i ravnoteže vlasti, nezavisnosti zakonodavne i sudske vlasti. Neuspeh političkih elita da efikasno upravljaju intenzivnim krizama, od ekonomske, preko migrantske i potom zdravstvene krize, do aktuelnih ratnih eskalacija, podstakli su nepoverenje i ljutnju građana Evrope. Tu su i rastuća ekonomska i socijalna nejednakost, kao i sve veća društvena polarizacija. Čini se da ljudi gube poverenje u predstavnički demokratski proces, odnosno u jednu od temeljnih pretpostavki liberalne demokratije, a to je da naši izabrani predstavnici zastupaju naše interese u političkoj areni. Liberalna demokratija je izgubila svoj transformativni potencijal demokratizatora. Danas je režim liberalne demokratije zastupljen u svega 30-ak država i one obuhvataju samo 13% svetske populacije.

E sada, koliko će dugo potrajati proces globalne autokratizacije, za sada je nepoznanica. Pod autokratizacijom podrazumevamo opadanje kvaliteta demokratije u demokratskim društvima, kao i urušavanje (ili gubljenje) preostalih demokratskih atributa u društvima s autoritarnom vlašću. Obično se talasi demokratizacije i autokratizacije ciklično smenjuju, i za sada respektabilna literatura ne kaže da je u toku tako intenzivan povratni talas autokratizacije kakav je bio u prvoj polovini prošlog veka i eskalirao u vidu diktatorskih, totalitarnih režima, sa dalekosežnim posledicama traumatičnim za čovečanstvo. Naprotiv, najviše autokratizatora ostaje u zoni hibridnog režima, koji kombinuje institucionalni ambijent predstavničke demokratije i autoritarne modele upravljanja. U njima su demokratske institucije proceduralno prisutne, ali su praktično zarobljene od strane vladajućeg državno-partijskog aparata; izbori su višestranački ali nefer; politička konkurencija postoji, ali su uslovi za političko nadmetanje „nakrivljeni“ u korist vlasti; mediji su normativno slobodni, ali su u stvarnosti na meti političkog zarobljavanja, kako bi uticali na javno mnjenje u korist vladajućeg političkog autoriteta. Autoritarnost se sprovodi iza institucionalne fasade koja imitira predstavničku demokratiju. Ovi režimi ne kontrolišu izbore otvorenom represijom na normativan i institucionalan način, već pre manipulišu izbornom utakmicom. Umesto otvorene represije protiv opozicije, ovaj tip režima pribegava korupciji i suptilnijim oblicima progona, koristeći zloupotrebe državnih resursa, poreskih vlasti, itd. Cilj je da se kritičari režima neutrališu iz političkog polja ili da se korupcijom i kooptacijom privole na saradnju. Čine se osnovanim prognoze nekih autora da se i demokratski i autoritarni režimi kreću ka sistemu upravljanja gde je depolitizacija norma, a prava moć kreiranja politike je koncentrisana u nekoliko ruku. I gde je jedina razlika između zemalja stepen zaštite liberalnih prava.

Tako da jedna verzija hibridnog režima, a to je tzv. kompetitivni autoritarizam, ostaje prilično stabilan. Srbija je jedna od država u toj kategoriji političkih sistema. U Evropi tu su još Mađarska, Crna Gora, Severna Makedonija, Albanija i Turska. Za sve njih je karakteristično zarobljavanje države, stabilokratija, stranački klijentelizam. Glavne pretnje za medijski pluralizam u ovim sistemima proizlaze iz: pod jedan, nedostatka transparentnosti na medijskom tržištu i visoke koncentracije medijskog vlasništva, i pod dva, pritisaka političkih i komercijalnih interesa na novinarsku delatnost. U ovim zemljama, rizici za političku nezavisnost medija su najviši u Evropi. U njima je prisutan visok nivo medijske zarobljenosti i asimetričnog političkog paralelizma, što je posledica nedostatka vladavine prava. Obim kontrole i mehanizmi dominacije se malo razlikuju među ovim zemljama. Ali sve one imaju strukturno i kvalitativno istovetne prepreke za medijski pluralizam, i to su: hibridnost regulacije (tj. nedoslednost između norme  i prakse), medijsko-politički klijentelizam, ekonomska ranjivost novinarske profesije, zarobljeni javni mediji, politizovana regulatorna tela i neregulisana digitalna tržišta. Potpuno je jasno da postoji pozitivna korelacija između rasta političke autoritarnosti i slabljenja medijskog pluralizma. Negativne posledice aktuelne medijske politike po kvalitet demokratije u Srbiji analizirane su u brojnim istraživanjima.