Veća transparentnost institucija ili nova ograničenja u pristupu informacijama

Dom naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (PSBiH) na jučerašnjoj sjednici usvojio je, u prvom čitanju, Prijedlog zakona o slobodi pristupa informacijama (ZOSPI) na nivou institucija BiH, čiji je predlagač Vijeće ministara BiH. Dan ranije, 24. jula, Predstavnički dom PSBiH odgodio je izjašnjavanje o ovom prijedlogu zakona, u drugom čitanju, a o kojem će se izjasniti nakon glasanja o prijedlozima amandmana.

Predlagači su, između ostalog, istakli uvođenje novog principa “proaktivne objave informacija”, koji podrazumjeva kontinuiranu samoinicijativnu objavu određenih vrsta informacija nа stranicama institucija BiH, kao i “središnjeg portala javnih informacija”, koji će navodno unaprijediti transparentnost rada institucija na državnom nivou i olakšati rad novinara. Istovremeno, državne institucije koje su i do sada imale obavezu proaktivne objave informacija, prema riječima novinara uglavnom nisu bile transparentne ili su selektivno objavljivale informacije. Stoga medijski profesionalci ne očekuju mnogo od novog zakona po pitanju proaktivne transparentnosti i uopće pristupa informacijama od javnog značaja.

Kritike novog zakona

Brojne organizacije civilnog društva i mediji otvoreno su kritikovali, problematizirali i upozorili na manjkavosti Prijedloga zakona nakon što ga je usvojilo Vijeće ministara BiH na devetoj sjednici 12.04.2023. godine. Predstavnici medija i civilnog društva smatraju da će novi zakon ugroziti prava građana. Zamjerke se odnose prije svega na dugu listu izuzetaka zbog čega bi bitne informacije mogle biti uskraćene javnosti, a druga veća zamjerka je da je predviđeno tijelo kao drugostepeni organ za odlučivanje po žalbama Žalbeno vijeće pri Vijeću ministara BiH, a trebalo bi biti nezavisna institucija.

Organizacije civilnog društva okupljene u Inicijativi za monitoring evropskih integracija BiH, sugerišu da ovaj prijedlog “u pojedinim dijelovima ugrožava stečena prava i dostignuća iz postojećeg Zakona i nije u skladu sa međunarodnim standardima i praksama“. Kako su između ostalog naveli u saopštenju, predlagač ovog zakona je evropski standard otvorenog i slobodnog pristupa javnim informacijama pretvorio u izuzetak, a ne pravilo, što bi u praksi moglo dovesti do nemogućnosti pristupa velikom broju informacija od javnog značaja.

Ranije su iz Transparency International BiH (TI BiH) u saopćenju izdvojili neke od manjkavosti Prijedloga zakona: u odnosu na aktuelni zakon, koji također nije dobar, dodatno unazađuje ovu oblast; značajno bi se razlikovao od entitetskih zakona; procedure su kompliciranije; komplicira se žalbeni postupak; duži su rokovi za dostavu informacija… Istakli su i kako posebno zabrinjavam to što Zakon predviđa postojanje okolnosti gdje javni organi ne moraju dostaviti rješenje kojim se, naprimjer, odbija pristup informacijama ili navodi da postoji obaveza čuvanja podataka „što može dovoditi do namjernih grešaka službenika“.

Proaktivna transparentnost kao jedan od principa

Brojne izuzetke navedene u Prijedlogu zakona, zbog kojih bi informacije mogle biti uskraćene javnosti, predlagači pravdaju uvođenjem principa „proaktivne objave informacija”, koji podrazumjeva obavezu institucija da na svojoj internetskoj stranici ili na drugi pogodan način, redovno objavljuju i ažuriraju informacije iz svog djelokruga rada „na lako dostupan način, kada je god to moguće i odgovarajuće, u strojno čitljivom obliku, u roku od 15 dana od dana nastanka informacije“.

Iz Ministarstva pravde BiH navode da će proaktivnom objavom informacija prvenstveno novinarima biti olakšan rad. “To znači da će sve institucije na razini BiH morati unaprijed objaviti sve važnije odluke, imena i prezimena zaposlenika, njihovu stručnu spremu, poslove koje obavljaju, plaće, svaka odluka koja se tiče javnih nabavki moraće biti objavljena”, rekao je medijima aktualni ministar pravde u Vijeću ministara BiH Davor Bunoza.

Prijedlog zakona kojim se predviđa proaktivna transparentnost nije bio javno dostupan na stranicama institucija, nakon zahtjeva Vijeću ministara BiH za dostavljanje Prijedloga upoznali smo se sa njegovim sadržajem, a dolaskom na dnevni red sjednica Parlamenta objavljen je na njihovoj stranici.

Državne institucije i do sada imale obavezu proaktivne objave informacija

Institucije na državnom nivou su i do sada imale obavezu proaktivno objavljivati informacije posebno nakon odluke Vijeća ministara BiH iz 2018. godine, kada su usvojene Politika i Standardi proaktivne transparentnosti i kada su zadužene sve institucije Vijeća ministara BiH da redovno ažuriraju dokumente i informacije objavljene na svojim službenim web-stranicama.

Politiku i Standarde proaktivne transparentnosti pripremio je ranije Ured koordinatora za reformu javne uprave BiH, koji je u saradnji sa Agencijom za statistiku BiH uspostavio mehanizam praćenja ispunjenosti standarda proaktivne transparentnosti na nivou državnih institucija. Vijeće ministara BiH je na 56. sjednici održanoj 26.10.2022. usvojilo Informaciju o trećem provedenom on-line istraživanju o primjeni Politike i Standarda proaktivne transparentnosti.

Sve institucije zadužene su da kontinuirano provode standarde proaktivne transparentnosti, te redovno ažuriraju dokumente i informacije objavljene na službenim web-stranicama; da jednom godišnje dostave podatke Uredu o primjeni Politike i Standarda proaktivne transparentnosti za potrebe redovnog izvještavanja, pojasnila je za Mediacentar viša stručna suradnica za odnose s javnošću pri Uredu koordinatora Vedrana Faladžić.

Istraživanje koje je proveo Ured koordinatora 2023. godine na uzorku od 65 institucija pokazalo je da prosječna ispunjenost standarda proaktivne transparentnosti iznosi 72.27 posto, što predstavlja poboljšanje u odnosu na 2022. kada je ispunjenost standarda bila 68.23 posto, dok samo šest institucija BiH ispunjava 100 posto standarda, dodaje Faladžić i naglašava da finansijska transparentnost i dalje predstavlja izazov jer institucije neredovno objavljuju godišnje finansijske planove, odnosno budžete.

Kada je riječ o Prijedlogu ZOSPI-a, Ured koordinatora za reformu javne uprave u BiH je sudjelovao u pripremnim aktivnostima ali ne i izradi novog zakona i dao je, između ostalog, preporuke koje se odnose na područje proaktivne transparentnosti (uspostavu kataloga informacija koje će biti objavljivane proaktivno) i na uspostavljanje portala otvorenih podataka, naveli su iz ove institucije.

Novinari i aktivisti: dosadašnja iskustva i očekivanja od novog ZOSPI-a

Urednik Balkanske istraživačke mreže u BiH (BIRN BiH) Semir Mujkić nema velika očekivanja kada je u pitanju primjena novog ZOSPI-a, jer u tekstu Prijedloga ne vidi dovoljno dobra rješenja koja će natjerati službenike da učine transparentnijim rad institucija, i ocjenjuje da će novi zakon vlasti iskoristiti da predstave Evropskoj uniji (EU) kako rade na približavanju zemlje članstvu, ali suštinski se transparentnost neće poboljšati.

Podaci i dokumenti koje institucije objavljuju na svojim web stranicama su od ključne važnosti za rad medija kao što je BIRN, jer brzina kojom se dolazi do informacija određuje naprimjer koliko se tekstova može proizvesti godišnje. “Što brže možemo do informacija to znači da možemo objaviti više analiza i istraživanja jer ćemo potrošiti manje vremena da se borimo sa službenicima za dokumente koji bi svakako već trebali biti javni”, objašnjava Mujkić.

Dodaje da je na državnom nivou transparentnost nešto bolja nego na nižim nivoima, ali navodi da bi na primjer tekstovi zakona koji su u proceduri morali biti objavljeni na stranicama institucija koje ga usvoje. “Nedavno su na Vijeću ministara usvojene izmjene Zakona o VSTV-u, a tekst tog zakona nije objavljen sedmicama i mi smo morali tražiti načine kako da dođemo do njega kako bismo uradili priču. Takav tekst bi morao biti na stranici Vijeća ministara istog trenutka kad se usvoji. To je dobra praksa Parlamenta BiH gdje se tekstovi objavljuju i prije sjednica”, navodi Mujkić i ističe da državni nivo još uvijek ne objavljuje potpisane ugovore na svojim stranicama. “Pravdaju se da postoji portal javnih nabavki ali njihove stranice i dalje nemaju ove važne informacije. Informacije koje se objavljuju su korisne za novinare ali ih i dalje nema dovoljno kao što je slučaj u drugim zemljama, naprimjer skandinavskim”, naglašava Mujkić.

Za njega kao novinara i urednika novi ZOSPI neće donijeti rješenja koja trebaju medijima. Proaktivna transparentnost je, kako kaže, sjajno rješenje ali neće riješiti jedan od najvećih problema koji novinari imaju ako se usvoji ovaj tekst: „Tamo se predviđa da institucije treba da objavljuju ugovore koje potpišu za javne nabavke ali se niže u tekstu stavlja izuzetak kada postoji zaštita komercijalnog interesa firmi koje pobijede na tenderima. Tako da jedno isključuje drugo. A mislim da se trebalo riješiti tako da firme moraju prihvatiti da će svi detalji posla pa i ugovor biti javni jer je to uslov dobijanja novca iz budžeta”.

Središnji portal informacija će, prema njegovom mišljenju, biti dobar izgovor institucijama da pokažu koliko su transparentne ali za takvo rješenje potrebno je dosta resursa i obaveza da bi se dobilo nešto poput portala javnih nabavki.

“Nama je i dalje problem šta institucije smatraju da treba i ne treba biti javno i zato su nam potrebni mehanizmi za ujednačavanje praksi institucija koji će biti brzi i efikasni. Sam portal informacija nisam siguran da će uspjeti u tome”, zaključuje Mujkić.

Novinarka poslovnog portala Capital.ba Andrijana Pisarević kaže kako novi ZOSPI može biti dobar ili loš, ali činjenica je, prema njenim riječima, da ni najbolji zakon ne znači ništa sa ovakvim institucijama: “Opet će sve zavisiti od toga koga i šta istražujemo, a institucije i njihovi predstavnici će naći načina da nešto sakriju ili preformulišu. Dakle, nemamo nikakva očekivanja od njih”.

Ovakva vlast, kako dodaje, neovisno o administrativnom nivou, nije kompetentna da donosi bilo kakav zakon koji se tiče medija, pristupa informacijama i sličnim temama.

“Bolji je i haos kakav trenutno imamo od njihovog uređivanja. Da su išta htjeli da urede, regulisali bi transparentno vlasništvo u medijima. Sve ostalo je dekoracija i prepreka novinarima da dođu do kvalitetnih i tačnih informacija. Sreća u nesreći je ta što ipak ima dovoljno istraživača i znanja u našim redovima da savladamo i te prepreke”, naglašava Pisarević i kaže da je dosadašnje iskustvo pokazalo da će se one informacije koje su škakljive i za koje se mediji i javnost interesuju, sklanjati od radoznalih pogleda.

“U fokusu rada istraživačkih medija nije ono što je transparentno, nego ono što nije, a toga je mnogo više”, zaključuje.

Centar za istraživačko novinarstvo (CIN) je sa drugim medijima i organizacijama već učestvovao u dogovorima sa institucijama kako bi proaktivna transparentnost zaživjela i bez izmjene Zakona. “Osim nekoliko institucija na državnom nivou, bilo je bezuspješno jer institucije jednostavno nisu bile zainteresovane za tako nešto. Objašnjenje Ministarstva pravde BiH da će izmjenom Zakona to morati da urade, nažalost, moramo uzeti sa velikom rezervom jer godinama svjedočimo i trpimo posljedice prakse mnogih institucija koje bi nešto morale uraditi, ali to uporno ne čine niti snose ikakve posljedice zbog toga”, navodi zamjenica glavnog i odgovornog urednika CIN-a Mirjana Popović.

Kada je riječ o proaktivnom objavljivanju informacija na stranicama institucija, takva praksa bi u teoriji trebala povećati transparentnost, ali je nejasno do koje mjere i u kojim oblastima rada, naglašava Popović: “Ko će odlučivati o obimu i detaljima objavljenih podataka? Ko će odlučivati o zahtjevima građana (pa i novinara među njima) koji će tražiti više informacija o proaktivno objavljenim podacima? Naša je osnovana pretpostavka da će, među ostalima, to raditi i oni nadležni koji su nebrojeno puta do sada ignorisali, djelomično odgovarali i neosnovano zabranjivali pristup podacima po našim zahtjevima“.

Stoga je, kako kaže, teško predvidjeti bolju praksu zbog ovakvih izmjena Zakona, ali mogu se naslutiti nova ograničenja koja će se objašnjavati razlogom ‘ovaj podatak smo već proaktivno objavili na svojoj stranici’, bez obzira na njegovu nepotpunost i nejasnoću.

„Novinari obično traže detaljnije, konkretnije i sveobuhvatnije setove podataka od onih koji bi se mogli naći na sajtovima institucija jer zahvaljujući njima dolaze do manje očiglednih zaključaka koji kroz istraživanje postaju dokazi o korupciji, zloupotrebi i nedomaćinskom odnosu prema javnom dobru. Stoga bi se navodna proaktivnost u našim okolnostima mogla izvrgnuti u dodatnu zatvorenost institucija”, objašnjava Popović.

Iako kaže kako bi voljeli vjerovati u dobru namjeru zakonodavca i institucija, dosadašnje iskustvo im ukazuje da bi ovakve izmjene mogle doprinijeti dodatnom zatvaranju institucija i legalizaciji sakrivanja dokaza o korupciji i zloupotrebama u sistemu.

Iskustvo CIN-a pokazuje, kako kaže, da u BiH postoje institucije koje već bespogovorno poštuju Zakon, ali su one nažalost u manjini i „često su manje vidljive na hijerarhiji važnosti“, takođe, postoje i one koje poštuju Zakon kada su u pitanju „manje zapaljive teme“, ali ga ignorišu ako zatraže npr. podatke o pojedinačnim primanjima ili detalje o javnim nabavkama, a ima i institucija koje nikada nisu odgovorile ni na jedan zahtjev.

„Protiv svakog njihovog nezakonitog postupanja se borimo već 20 godina, a mnoga smo i dokazali na sudu uz veliku pomoć naših koleginica i kolega iz Centra za pružanje pravne pomoći TI BiH. Nažalost, institucije se zbog toga nisu postidjele niti su zaključile da nadalje treba da rade u skladu sa Zakonom, a naš tim se i dalje svakodnevno bori sa nevjerovatnim preprekama prilikom prikupljanja javnih podataka”, objašnjava Popović.

Iz nevladine organizacijeTI BiH komentiraju da iako aktuelni Zakon nije dobar, predloženi generalno unazađuje ovu oblast, kao da se pristup informacijama pokušava svesti na izuzetak, a ne na pravilo.

“Postoji opravdan strah da bi se i proaktivna transparentnost mogla zloupotrebljavati u te svrhe da se ne dostavljaju neke informacije na upit pod izgovorom da su proaktivno objavljene – a možda nisu ili nisu u cjelosti”, apostrofira viši istraživač i saradnik za pravne poslove u TI BiH Damjan Ožegović

Dodaje i kako su sve informacije koje su unaprijed objavljene izuzetno korisne jer štede resurse, a u prvom redu vrijeme, i pospješuju pretragu i istraživački dio posla. “Ali veliki problem je što za sada ne postoji zakonska obaveza niti ujednačena praksa, pogotovo imajući u vidu administrativni okvir države koji je podijeljen na nekoliko nivoa. Pa čak tamo gdje se neke bitne informacije poput finansijskih izvještaja, budžeta i sl. objavljuju, ne objavljuju se redovno, ne ažuriraju se, ne postoji univerzalna forma i do kontinuiranih informacija je teško doći”, tvrdi Ožegović i naglašava da prema iskustvu TI BiH javne institucije veoma loše tumače zakonske odredbe, a pogotovo dio oko javnog interesa ne razumijevajući njegovu suštinu i važnost.

“Naša praksa od preko 200 upravnih sporova završenih pred sudovima u cijeloj državi govori tome u prilog, i problem je što se pri svakom zahtjevu mora dokazivati javni interes iako to nije posao podnosioca zahtjeva već je obaveza javnih institucija da rade u javnom interesu. Zbog toga nije za očekivati da institucije dobrovoljno objavjulju bilo kakve informacije koje su u javnom interesu, osim ako im se izričito ne naloži zakonom”, zaključuje Ožegović.

Isti zakon će morati proći proceduru i u Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH. Prednacrt ovog zakona je prije dvije godine upućen na konsultacije i na njega je stiglo niz primjedbi, ali one nisu uvažene, što je navedeno i u obrazloženju samog zakona. Iako je prednacrt završen prije dvije godine, zakon je tek krajem ovog aprila jednoglasno usvojen u Vijeću ministara BiH.