Državno oglašavanje u Srbiji: Zona uticaja na medije i pritiska na medijske slobode

U javnosti Srbije već se nekoliko godina vodi prilično dinamična debata o procesu konkursnog sufinansiranja medijskih sadržaja, a brojni mediji i istraživački centri ukazivali su i ukazuju na mnogobrojne propuste, tačnije rečeno – zloupotrebe u ovoj oblasti. Zloupotrebe se mogu – pojednostavljeno rečeno – svesti na to da je država na svim nivoima (republika, pokrajina, lokalne samouprave) ovaj, teorijski dobar, model podsticanja kvalitetnih medijskih sadržaja pretvorila u svoju suprotnost – odnosno u finansiranje medija bliskih vlasti i medijskih sadržaja koji bi se mogli proglasiti suprotnošću javnog interesa, inače definisanog u Zakonu o javnom informisanju i medijima. Medijska i novinarska udruženja su nadgledali prvu godinu implementacije novih medijskih zakona i već tada ukazala na mnogobrojne probleme, izradivši i danas aktuelne preporuke za njihovo prevazilaženje. Nažalost, i neke relativno dobre prakse, kao što je to bila praksa konkursnog sufinansiranja na republičkom nivou, ove godine je napuštena, zbog čega su novinarska i medijska udruženja odbila da prime novac dobijen na konkursima Ministarstva za kulturu i informisanja Republike Srbije.

Izveštaj Evropske komisije o napretku Srbije za 2018. godinu donosi veoma negativnu ocenu stanja u medijima, a osim transparentnosti medijskog vlasništva apostrofira se problem državnog finansiranja medija i uticaja koji se na taj način ostvaruje, i to ne samo na medije već i na slobodu izražavanja uopšte. U fokusu je sufinansiranje javnog interesa u sferi javnog informisanja, model državne finansijske intervencije u medijsku sferu predviđen Zakonom o javnom informisanju i medijima iz 2014. godine, ali i „raspodela sredstava za oglašavanje“. U Izveštaju se zahteva da vlasti osiguraju da se neformalni pritisak na uređivačku politiku ne vrši putem oglašavanja, uključujući i ono iz javnih kompanija, kao ni putem projektnog sufinansiranja.

Široka debata i obimno novinarsko istraživanje konkursnog sufinansiranja medijskih sadržaja posledica je, verovatno, činjenice da su podaci o njemu uglavnom dostupni javnosti, što se može smatrati jednim, možda i jedinim benefitom u praksi primene medijskih zakona iz 2014. godine, koji predviđaju kakvu-takvu transparentnost ovog procesa. Mnogo je manje istraživačkih tekstova o drugim državnim davanjima, odnosno davanjima javnog novca u medijsku sferu, uključujući tu javne nabavke, sponzorstva, donacije ili oglašavanja. Do tih podataka veoma je teško doći, a od 2012. godine se beleže i mnogobrojni problemi u vezi sa dostupnošću informacijama od javnog značaja, uz pomoć kojih bi istraživači mogli da dođu bar do dela tih informacija. Po prirodi stvari, podaci o oglašavanjuj trebalo bi da slede iz godišnjih finansijskih izveštaja izdavača medija, ali do tih podataka nije moguće doći, jer forma javno dostupnih izveštaja ne predviđa odvajanje ove vrste prihoda od ostalih.

Bez procene o iznosu koji plaća država

Što se tiče oglašavanja, u Srbiji ne postoji niti jedan zvaničan izvor koji bi mogao da iskaže – za medijsko tržište i medijske istraživače veoma važan, ako ne i ključan – podatak o ukupnoj vrednosti oglašavanja. Vrednost medijskog tržišta se uobičajeno određuje upravo preko ukupne sume novca uloženog u zakup medijskog prostora radi plasiranja oglasnih poruka. U Srbiji procenu vrednosti oglašavanja vrši firma Nielsen Audience Measurement tako što broj oglasnih poruka množi sa cenom oglasnog prostora. Vrednost tog procenjenog tržišta je, primera radi, 2008. godine iznosio 208, 2013. 155, a 2016 – 174 miliona evra. Ne postoji, međutim, relevantna procena koji procenat tog novca dolazi iz države, državnih kompanija ili kompanija sa mešovitim vlasništvom u kojima država ima upravljačka prava. Taj podatak bi bio izuzetno relevantan i za određivanje konjukture tržišta oglašavanja, ali bi bio važan, početni podatak i za izučavanje uticaja koji na medije država ostvaruje kroz oglašavanje. Koliko su važni ovi podaci, do kojih je praktično nemoguće doći osim putem grubih procena, govori i pokazatelj da je država tokom 2015. godine, preko konkursnog sufinansiranja, izdvojila „samo“ 15 miliona evra, što je manje od jedne desetine procenjenog tržišta oglašavanja, u kojem država na svim nivoima i njene firme sigurno imaju značajnog udela.

Srbijanski Savet za borbu protiv korupcije u svom Izveštaju o pritiscima i kontroli medija u Srbiji iz 2011. godine prvi je glasno, jasno i argumentovano ukazao na problem ekonomskog uticaja državnih institucija na rad medija kroz različite tipove budžetskog davanja, prepoznajući oglašavanje kao veoma korišćen mehanizam uticaja. Iako je Izveštaj u delu javnosti kritikovan zbog nepreciznosti iznetih podataka i tumačenja, javnosti je on skrenuo pažnju na ozbiljne, sistemske probleme medijske scene u Srbiji. Međutim, i pored toga, i pored činjenice da se često tematizovao u javnosti, sistemski problem, prepoznat još 2011. godine, do danas ne samo da nije otklonjen nego se konstantno uvećavao, a to su potvrđivali i potonji izveštaji ove institucije o vlasničkoj strukturi i kontroli medija u Srbiji i Izveštaj o mogućem uticaju institucija javnog sektora na medije kroz plaćanje usluga oglašavanja i marketinga iz 2015. godine.

[povezaneprice]

Osnovni zaključak ovog izveštaja i danas je više nego aktuelan: država i državne firme kroz razne vrste direktnog ili indirektnog oglašavanja ostvaruju dramatično snažan uticaj na medije. U konačnici, to dovodi ne samo do toga da su mediji blagonakloni prema vlasti i da ne ostvaruju ulogu njenog kontrolora već i do potpune destrukcije medijske profesije. S obzirom da ogromna većina medija ima ozbiljnih problema sa održivošću – pogotovo oni koji se bave političkim, uslovno rečeno ozbiljnim temama – u medijima jača autocenzura, a jedini način za opstanak i profit nalazi se u „kooperativnosti“ sa finansijerima, odnosno državnim organima. Izveštaj tematizuje i ulogu marketinških agencija u procesu „pripitomljavanja“ medija i navodi da su one, uglavnom, u rukama stranačkih aktivista. Ako se tome doda i činjenica da se preko tih agencija u velikoj meri plasira i novac privatnih oglašivača, jasno je da je na ovaj način uspostavljen sistem skoro potpune kontrole kretanja novca prema medijima, uz nemerljivo snažan uticaj predstavnika vlasti.

Inače, ovaj sistem koji je postepeno uspostavljan tokom dvehiljaditih, a kojim je država želela da kontroliše i medije koji nisu bili u njenom vlasništvu, tokom proteklih nekoliko godina doveden je do savršenstva. Došlo se do toga da se danas retko koji oglašivač uopšte i usuđuje da objavi oglas u „nepoćudnim“ medijima, a vlasnici nezavisnih medija ukazuju da situacija, u tom smislu, snažno podseća na devedesete godine, odnosno na vreme vladavine Slobodana Miloševića.

Izveštaj iz 2011. godine procenio je da država za oglašavanje izdvaja oko 40 miliona evra i ukazuje da su sredstva plasirana u suprotnosti sa tadašnjim Zakonom o oglašavanju, koji je predvideo kada državni organi i organizacije mogu da oglašavaju svoje aktivnosti i mere koje su od značaja za građane: kao poruke za učešće na izborima ili referendumu, mere za postupanje građana u slučajevima opšte opasnosti, humanitarne akcije, konkurse i pozive, kao i ekonomske aktivnosti kao što su kupovine, otkupi, i slično. Takođe, zakonom je posebno zabranjeno da se koristi ime, lik, glas ili lično svojstvo funkcionera, kao da se niti posredno, niti neposredno ne može oglašavati politička organizacija. Ispostavilo se međutim da je najviše novca plasirano kroz različite vrste kampanja koje najčešće nisu imale humanitarni karakter, kako to predviđa zakon, već su za cilj imala promociju rada i aktivnosti ministarstava i ministara, ali i političkih organizacija. Savet navodi da se zbog toga, prenošenje informacija o radu državnih institucija, pretvorilo u „banalno plasiranje promotivnih informacija o radu funkcionera koji rukovode državnim institucijama, po sistemu – ko je platio više, taj dobija više prostora“.

Prikriveno oglašavanje

U Izveštaju o vlasničkoj strukturi i kontroli medija u Srbiji iz 2015. godine, Savet za borbu protiv korupcije ističe da se prikrivena ili direktna kontrola medija zasniva na novcu iz budžeta i da se „kontinuirano sprovodi na svim nivoima vlasti“. U međuvremenu, konstatuje Savet, stepen zavisnosti medija od prodaje oglasnog prostora i budžetskih donacija postao je još veći, a mediji su još skloniji autocenzuri, jer im egzistencija zavisi od izvora finansiranja. Stoga se neformalni pritisak na uređivačku politiku reflektuje kroz njihovu komercijalnu delatnost, odnosno preko oglašivača. S obzirom da država sa ogromnim novcem ulazi u medijsku sferu po svim osnovama, a da se marketinške agencije u velikoj meri nalaze pod njenim snažnim uticajem ili čak kontrolom – Savet konstatuje da je u praksi primetno da „obim i i kontinuitet saradnje oglašivača i konkretnog medija zavisi od kursa uređivačke politike“.

Kao veoma znakovitu ilustraciju načina i smisla oglašavanja države i državnih firmi, Savet navodi slučaj lista Kurir. U junu 2014. godine u javnosti je iznenada izbio sukob lista Kurir i državne kompanije Telekom Srbija, koja spada u grupu jednog od najuticajnijih i najvećih oglašivača. Redakcija Kurira je tvrdila da je neko iz vlasti zabranio Telekomu da se oglašava u Kuriru, ocenivši to kao direktan finansijski pritisak na taj list. Menadžment Telekoma je u saopštenju naveo da kritike Kurira „ne može drugačije razumeti nego kao pokušaj reketiranja“. Inače, Kurir je u nekoliko navrata dolazio u sukob sa vlastima, što se videlo po uređivačkoj politici, pa je potom potpisivano primirje, koje se takođe ogledalo u značajnim izmenama načina izveštavanja tog tabloida. Prema ocenama medijskih eksperata, upravo je distribucija državnog novca putem oglašavanja, ali i drugim putevima, bila osnovni motiv i razilaženja i približavanja. Ako je to tačno, onda ništa bolje od toga ne može da govori o medijskoj sceni Srbije, ali i odnosu vlasti prema medijima.

I u Izveštaju o mogućem uticaju institucija javnog sektora na medije kroz plaćanje usluga oglašavanja i marketinga, koji je takođe objavljen 2015. godine, Savet ukazuje da od odluke političkih i ekonomskih elita o tome gde će se oglašavati i koliko će novca za to potrošiti – zavisi sudbina medijskih preduzeća. Da bi privukli oglase, tvrdi Savet, zaposleni u medijima trude se da izveštavaju u skladu sa interesima oglašivača, čime potiskuju u stranu Kodeks novinara, odnosno etičke principe profesije. U ovom Izveštaju se navodi da je za četiri godine na posmatranom uzorku od 124 državna organa, organizacija, fondova, javnog preduća i organa lokalnih samouprava za oglašavanje potrošeno čak 60.9 miliona evra. Ističe se da se radi samo o rashodima posmatranog uzorka, a da je stvarni iznos značajno veći.

U Izveštaju se ističe da se usluge direktnog i indirektnog oglašavanja ugovaraju na najrazličitije načine, a najređe putem javne nabavke u otvorenom postupku, koji bi po načinu na koji se sprovodi trebalo da predstavlja najtransparentniji i najkonkurentniji model nabavke promotivnih usluga državnih organa. Čak i kada postoje veoma opravdani razlozi za sprovođenje ovog modela javnih nabavki, rukovodioci se retko za njega odlučuju, jer, kako kaže Savet, „veća konkurentnost i niže cene očigledno nisu cilj kome se teži unutar institucija javnog sektora“. Često se koristi sistem javnih nabavki male vrednosti, koje se pokazuju kao efikasan mehanizam za izbor privilegovanih pružalaca medijske usluge, kao i pregovarački postupak javne nabavke, koja je takođe predmet brojnih zloupotreba u praksi. Osim toga, predstavnici državnih organa često direktno ugovaraju medijske usluge, ili to čine putem narudžbenice, kao i zaključenjem ugovora o poslovno-tehničkoj saradnji. Postoje i primeri ugovaranja usluge putem kompenzacije, ali i ugovaranja usluga istraživanja javnosti, medijskih kampanja, promotivnih aktivnosti javnih preduzeća, sponzorstava i donacija.

Savet u izveštaju daje i preporuke kako se mogu prevazići ti problemi. Među brojnim preporukama, nalazi se i ona o uspostavljanju zakonodavnog okvira koji će odrediti jasna merila za ocenu opravdanosti i svrsishodnosti oglašavanja institucija javnog sektora, kao i svih drugih ugovornih odnosa između države i medija. Predlaže se, takođe, da Ministarstvo privrede inicira izmene i dopune Zakona o javnim preduzećima u cilju zabrane finansiranja osnivača medija kroz ugovaranje sponzorstva i/ili donacije javnim novcem, kao i zabrane ugovaranja usluga medijske promocije i oglašavanja JP i JKP koja imaju monopol na tržištu, osim oglašavanja koje je u direktnoj vezi, odnosno od kojeg zavisi obavljanje osnovne delatnosti konkretnog preduzeća. Takođe se preporučuje da Ministarstvo državne uprave i ministarstvo nadležno za poslove trgovine predlože zakonodavni okvir za oglašavanja državnih organa u medijima bez ugovaranja usluga posredničkih agencija. Traži se i da nadležni državni organi iniciraju nadzor nad ugovaranjem, realizacijom i plaćanjem medijskih usluga sa posebnim osvrtom na zloupotrebu državnog novca. Između ostalog, predlaže se i da Agencija za borbu protiv korupcije na svojoj internet prezentaciji objavi nazive pružalaca medijskih usluga, odnosno usluga video-produkcije, promocije i oglašavanja, političkim partijama u izbornim kampanjama, kao i vrednosti tih ugovora. Ništa od ovih preporuka do danas nije implementirano.

Koalicija novinarskih i medijskih udruženja – koju čine Nezavisno udruženje novinara Srbije, Nezavisno društvo novinara Vojvodine, Asocijacija nezavisnih elektronskih medija, Asocijacija onlajn medija i Poslovno udruženje Lokal pres – u susret izradi nove medijske strategije, pripremila je dokument pod nazivom „Prilozi za izradu Strategije razvoja sistema javnog informisanja do 2023. godine“. U ovom dokumentu posebna se pažnja posvećuje finansiranju medija iz javnog novca, a posebno se insistira na transparentnosti procesa. Jedan od preduslova transparentnosti, prema Koaliciji, jeste unapređen, potpuno funkcionalan i ažuran registar medija, čiji bi svi podaci bili javno dostupni, bez nadoknade. Na jednom mestu morali bi se naći apsolutno svi podaci o javnom novcu u medijima, bilo da se radi o projektnom sufinansiranju, javnim nabavkama, oglašavanju, donacijama ili drugim vidovima javnih novčanih davanja prema medijima. Obaveza upisa u registar odnosila bi se i na javna preduzeća, javne fondove, preduzeća u kojoj država ima vlasnički udeo. Koalicija smatra da je transparentnost jedan od ključnih preduslova da se ovaj težak problem medijske scene počne rešavati. Naravno, ne i jedini.

Prisustvo države u medijskoj sferi i njena finansijska intervencija je neophodna, ali medijska politika mora da bude usmerena na to da njena uloga na medijskoj sceni bude ograničena, transparentna, predvidiva, sistemski uređena i pravno uobličena, smatra Koalicija.