Izmene Zakona o parničnom postupku – gubitak i za građane i za pravosuđe

Neopravdano kašnjenje prilikom odlučivanja o nečijim pravima može imati brojne štetne posledice za pojedince o čijim pravima je reč, a garantovanje određenog prava može biti obesmišljeno ako se njegovo ostvarivanje odlaže unedogled.

U tome se, između ostalog, ogleda značaj efikasnog pravosuđa. Zbog toga su odredbe procesnih zakona, poput Zakona o parničnom postupku, od velike važnosti za sve građane i zaštitu svih prava.

Stoga se i Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o parničnom postupku, koje je Ministarstvo pravde objavilo polovinom maja, tiče svih građana, a izmene tog propisa morale su da prate sveobuhvatne konsultacije i usaglašavanje stručne i zainteresovane javnosti.

Tada i pravo na suđenje u razumnom roku može biti obesmišljeno, a sve procesne garancije gube smisao ako se građanima uskrati ono što im omogućava korist od tih procesnih garancija, a to je pristup sudu. Na to ukazuje i Evropski sud za ljudska prava (ESLJP) u odluci Golder protiv Velike Britanije.Upravo je to jedan od ključnih problema sa Nacrtom, mada ne i jedini.

Kao ciljeve koji se izmenama ZPP-a žele postići, Ministarstvo pravde navodi upravo unapređenje efikasnosti pravosuđa, skraćivanje dugotrajnih postupaka, ravnomernu opterećenost sudova, stvaranje uslova za suđenje u razumnom roku, u skladu sa revidiranim Akcionim planom za Poglavlje 23 i Akcionim planom za unapređenje pozicije Srbije na rang listi Svetske banke.

Međutim, šta ako se (privid) efikasnosti pravosuđa pokušava postići organičavanjem prava na pristup sudu?

Pre svega, Nacrt je izrađen u netransparentnom i nedovoljno participativnom procesu, zbog čega su organizacije civilnog društva i advokatske komore tražile njegovo povlačenje. U njihovim zahtevima ukazuje se na to da su rešenja Nacrta direktno protivna Ustavom garantovanim pravima građana i pravu na jednak pristup pravdi. Izraženo je nezadovoljstvo time što Vlada RS pokušava da osnovni sistemski zakon donese na način koji je suprotan ustavnim rešenjima i traženo da se odmah povuče nacrt kojim su ugroženi interesi i advokature i građana, koji se dovode u neravnopravan položaj.

Zaključeno je da je neprihvatljivo da javna rasprava o obimnim izmenama sistemskog zakona traje kraće od mesec dana (AK Vojvodine). Preko 80 organizacija civilnog društva je od Ministarstva pravde tražilo povlačenje Nacrta, a u svojim analizama i saopštenjima upozorile su i na opasnost koju Nacrt donosi po medije i aktiviste, kao i na previsoke sudske takse zbog kojih građani mogu ostati bez sudske zaštite.

Alat protiv slobode medija i delovanja aktivista

Jedan od ključnih problema u Nacrtu je novi član 98b, koji predviđa da će se smatrati da je povučen podnesak (dakle tužba, odgovor na tužbu, pravni lek) za koji nije plaćena sudska taksa u roku propisanom zakonom kojim se uređuju sudske takse.

Ako pogledamo taj zakon, vidimo da taksa može iznositi čak 97.000 dinara, u sporovima sa najvišom vrednošću spora, a da je rok za plaćanje obično osam dana. Ne osporavajući potrebu da se naplate sudske takse, propust da se visoka taksa plati u veoma kratkom roku ne bi smela da prati tako drastična sankcija koja ugrožava samu suštinu prava na pristup sudu.

Tzv. SLAPP tužbe protiv medija i aktivista, na koje OCD upozoravaju, jasno ilustruju opasnosti koje nosi fikcija da podnesak na koji nije plaćena taksa nije ni podnet.

A pristup sudu, između ostalog, podrazumeva postojanje razumnih procesnih uslova za pokretanje postupka i razumne uslove u pogledu plaćanja sudskih taksi (što pokazuju presude ESLJP Kreuz protiv Poljske i Kijevska protiv Poljske). Stoga je neophodno pronaći druge, manje štetne načine da se osigura naplata taksi, bez ugrožavanja prava na pristup sudu.

Posledice bi bile naročito teške kada je reč o odgovoru na tužbu. Ako se taksa ne bi platila na vreme, smatralo bi se da odgovor na tužbu nije ni podnet, što bi vodilo donošenju presude zbog propuštanja i gubitku spora.

Ovde nije potrebno zamišljati hipotetičke slučajeve – dovoljno je prisetiti se dve skorašnje tužbe protiv urednice i osnivača agencije Jugpress, koji za odgovore na tužbu moraju platiti takse oko 100.000 dinara: ako bi neplaćanje taksi u roku od osam dana povlačilo fikciju da odgovor na tužbu nije ni podnet, to bi značilo uskraćivanje mogućnosti da iznesu svoje argumente i dokaze, a verovatno i gubitak spora i obavezu plaćanja naknade štete koja ugrožava opstanak medija.

Proizlazi da mogućnost medija i aktivista da učestvuju u postupcima koji se protiv njih pokreću (zbog njihovog delovanja u javnom interesu), može zavisiti od mogućnosti da u kratkom roku plate veoma visoke takse.

Suvišno je govoriti o tome koliko ishod ovih postupaka i (ne)postojanje efikasne sudske zaštite može uticati na nastavak njihovog delovanja i slobodu medija. Jasno je da pravo na pristup sudu, zbog velikog značaja za ostvarivanje svih drugih prava, ne sme da zavisi od mogućnosti da se u kratkom roku plate visoki iznosi sudskih taksi, te da postoje interesi koji imaju prevagu nad potrebom da se osigura naplata taksi.

Autori nacrta posvećuju zabrinjavajuće malo važnosti pravu na pristup sudu

Među novinama koje bi (doduše, od 2023. godine) Nacrt doneo je obaveza pojedinih učesnika u postupku da podneske podnose u obliku elektronskog dokumenta, preko E-suda. Iako je to, načelno, jedno od pozitivnih rešenja, obaveza (a ne samo mogućnost) elektronskog podnošenja podnesaka bi se, rečima AKV, mogla oceniti kao eskperimentalnog karaktera. Epidemijom obeležena godina iza nas dobar je podsetnik na raznovrsnost tehničkih problema pri naglom prelasku na online aktivnosti. Stoga je razumljiv skeptizicam u pogledu besprekornog funkcionisanja E-suda.

Nacrt predviđa i da tužba i odgovor na tužbu naročito sadrže JMBG tužioca koji je fizičko lice. Postavlja se pitanje da li će time biti otežan pristup sudu tužiocima koji nemaju JMBG (strancima, apatridima, licima bez dokumenata). Treba se nadati da će se sudovi pridržavati stava koje je zauzeo Ustavni sud u pogledu JMBG kao obaveznog elementa ustavne žalbe, kada je zaključeno da JMBG jeste obavezan, ali samo za one koji imaju JMBG.

Ipak, ono što posebno zabrinjava je koliko malo važnosti autori Nacrta pridaju pravu na pristup sudu.

Fikcija da podnesak za koji nije plaćena taksa nije ni podnet, umesto unapređenju efikasnosti, može voditi (dodatnom) narušavanju ugleda i nelogičnom funkcionisanju pravosuđa, u kome se pravo na pristup sudu posmatra kao, na primer, popust na račune za komunalne usluge: ako platite račun do određenog datuma ostvarujete popust ili neke druge pogodnosti, a gubite ih ako ne platite račun u roku.

Pravo na pristup sudu i jednak procesnopravni tretman stranaka autori Nacrta ne shvataju ništa ozbiljnije od toga: ako ne platite blagovremeno sudsku taksu, gubite pravo da odgovorite na tužbu, da se u obzir uzmu i vaši dokazi, da iznesete argumente koji mogu biti od ključnog značaja za ishod postupka.

Međutim, Nacrtom se ne ugrožavaju samo interesi advokature, nego (u još većoj meri) i svih građana, medija i aktivista, a druga verzija Nacrta, sa kojom advokati možda budu saglasni, može i dalje štetiti interesima građana. Stoga se nameće pitanje koji su drugi načini da se spreče rizici koje bi izmene ZPP-a mogle doneti.

Pravo čiji se pojedini aspekti (shodno, na primer, UN Komitetu za ljudska prava) smatraju apsolutnim pravom, od kog nije moguće odstupanje, autori Nacrta posmatraju kao pogodnost koja može da zavisi od finansijskog stanja stranaka.

Imajući u vidu rizike koje bi ovakva rešenja donela, postavlja se pitanje kako se može sprečiti njihovo usvajanje. Čini se da najviše izgleda za sprečavanje spornih izmena postoji u onoj meri u kojoj se pravo građana na pristup sudu podudari (ne nužno iz istih razloga) sa interesima advokata.

Ovo nije naročito optimistično viđenje javnih rasprava u Srbiji, ali jeste poruka koja je ostala nakon donošenja Zakona o javnom beležništvu i, u izvesnoj meri, Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći.

Do sada, protesti advokata rezultirali su zaključenjem sporazuma između Ministarstva pravde i Advokatske komore Srbije o tome da će se, između ostalog, nastaviti rad na Nacrtu, a da će se sastav radne grupe dopuniti predstavnicima koje predloži komora.

Ako pogledamo novine koje predviđa Nacrt ZPP i ako pojedine od njih budu usvojene, samo je pitanje trenutka kada će Srbija dobiti presudu poput već pominjane presude Kreuz protiv Poljske, u kojoj je ESLJP zaključio da je pravo na pristup sudu povređeno neracionalnim uslovima u pogledu taksi.

Drugo pitanje je da li je Srbija spremna da čeka takvu presudu, uz nesagledive posledice po građane, medije i funkcionisanje demokratskog društva, ili je dovoljno da se predoči neminovnost takvih posledica. Tokom javne rasprave nije manjkalo upozorenja OCD i stručne javnosti na te posledice.

Tradicija štetnih pokušaja poboljšanja efikasnosti sudova

Ovo nije prvi put da se efikasnost sudova i suđenje u razumnom roku pokušavaju postići kršenjem prava građana. Kada je usvojen Zakon o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku, čiji cilj je bio da se Ustavni sud rastereti od velikog broja ustavnih žalbi zbog povreda prava na suđenje u razumnom roku, stranke u upravnim postupcima ostale su bez zaštite u slučaju dugotrajnih postupaka i povrede tog prava.

Slična stvar prethodno se dogodila i u Crnoj Gori. Međutim, ESLJP je Crnoj Gori (a posredno i svim drugim zemljama koje imaju takva pravila, uključujući Srbiju) presudom Stanka Mirković i drugi protiv Crne Gore poručio da je neophodno da se obezbedi zaštita prava na suđenje u razumnom roku i pred organima uprave. Zbog toga je neefikasnim postupanjem uprave u Srbiji ipak morao da nastavi da se bavi Ustavni sud. Lekcija koju je trebalo naučiti na osnovu tog zakona jeste da se efikasnija zaštita ljudskih prava ne može postići urušavanjem prava.

Ignorisanjem ovakvih grešaka, Nacrt bi vodio ka paradoksalnom ishodu: nastojeći da unapredi efikasnost pravosuđa, mogao bi prouzrokovati povećan broj predstavki protiv Srbije pred ESLJP zbog kršenja prava na pravično suđenje. A put do ESLJP mogao bi da skrati i Nacrtom umanjen značaj revizije i Vrhovnog kasacionog suda.

Najzad, za sveoubuhvatniju sliku kako nedostataka Nacrta, tako i uzroka neefikasnosti pravosuđa, potrebno je gledati šire od samog ZPP-a. Ilustrativan je Zakon o socijalnoj zaštiti koji je 2011. uveo obavezu podnošenja tužbi za izdržavanje kao uslov za ostvarivanje prava na novčanu socijalnu pomoć (NSP).

Iako se već u prvoj godini po uvođenju obaveze podnošenja ovih tužbi njihovo podnošenje pokazalo uzaludnim, od te obaveze nije se odustalo ni deset godina kasnije. Jedna od analiza tih postupaka pokazuje da se tužbeni zahtevi najčešće odbijaju, zbog toga što tuženi ne mogu da daju izdržavanje.

To znači da su postupci uzalud vođeni jer planirane uštede – umanjenjem novčane socijalne pomoći – nisu ostvarene. U veoma malom procentu pokrenutih postupaka dosuđuje se izdržavanje, koje u proseku iznosi oko 1000 dinara. Dakle, sudski mehanizam se aktivira da bi se tek u retkim slučajevima utvrdila (najčešće nenaplativa) obaveza izdržavanja od oko 1000 dinara. Ovakav ishod tužbi za izdržavanje bio je i pred Prvim osnovnim sudom u Beogradu, jednim od najopterećenijih sudova u državi, čija rasterećenost se (opravdano) htela postići izmenama ZPP-a.

Iako tužbe za izdržavanje nisu jedini uzrok opterećenosti sudova, jasno pokazuju da te uzroke ne treba tražiti samo u ZPP-u ili u građanima koji podnose masovne tužbe protiv banaka. A o opterećenosti sudova uzaludnim tužbama za izdržavanje, koje su građani primorani da podnose, stičemo sliku ako imamo u vidu da je 2019. godine 92.673 porodica koristilo pravo na NSP.

Ako te porodice imaju makar jednog člana nesposobnog za rad, on mora da tuži sve srodnike koji imaju obavezu izdržavanja. Podnošenje tih tužbi iziskuje angažovanje ne samo sudskog mehanizma, nego i besplatnu pravnu pomoć. Ovo je samo jedan od primera kako se bespotreban teret može ukloniti i sa sudova i pružalaca besplatne pravne pomoći bez štetnih posledica po građane.

Međutim, za razliku od, na primer, banaka (zaslužnih za bar neka od neprihvatljivih rešenja o troškovima postupka u Nacrtu), socijalno ugroženi građani sami ne mogu da utiču na rešenja ZPP-a (a ni drugih propisa, uključujući one iz oblasti socijalne zaštite), bez obzira na teret koji pojedine neadekvatne odredbe nameću i njima i sudovima. Rad na Nacrtu je nastavljen, a treba imati u vidu da bi usvajanje štetnih izmena ZPP-a na koje je ukazivano predstavljalo gubitak ne samo za one koji ne mogu da plate visoke takse, nego za sve građane i za celokupno pravosuđe.